吴缚龙：“新常态”下的中国村庄整治和更新之路│焦点观察
中国工程院
指导单位：
中华人民共和国住房和城乡建设部
承办：
•中国建筑设计院有限公司
•中国城市规划设计研究院
•中国科学院地理科学与资源研究所
•中国环境科学研究院
本文对伦敦大学学院巴特雷特讲座教授吴缚龙在会上所做的题为“'新常态'下的中国村庄整治和更新之路”的报告进行了简要总结，感谢会议承办方提供资源支持！
在经历了高速的城镇化后，中国的乡村按离城市的距离演变为在城市区域的城中村和农村区域的乡村。
现代化式的拆建更新，在新常态下，将难以继续进行，渐进式的改造需要充分发挥原居民社区的自主性，按他们不同的区位，寻找发展方向。
中国村庄整治对发展中国家有借鉴意义。
中国的村庄巨变
城中村和偏远的乡村变化迥异。城中村外来人口大量涌入，甚至形成外来人口和本地人口的倒挂，形成“倒挂村”。而乡村因为人口流失，甚至形成“空心村”。
因为大量农村人口流入城市，对城市的廉价住房产生了巨大的需求。目前通过拆迁对城中村进行升级改造，因为拆迁的成本高，城中村改造后的价格超出了外来人口对租金的承受能力，迫使他们不得不在更偏远的地方重新寻找更为廉价的出租屋。
中国乡村也出现了巨变。年青一代外出打工，而出现老人、孩童的留守状况。有些地区学龄儿童的下降，道指乡村小学的关闭，儿童去长途跋涉去邻近的集镇就学。整体的公共服务设施缺失。而人口的下降，导致社会服务的成本上升。
村庄调研
城中村的居住状况存在在巨大的差异。广州的城中村的居住条件较好，城中村的自发改造力度比较大，而上海的残存城中村的居住状况最为恶劣。北京和上海相似，通常对残存的村落予以彻底的清除。
就整体而言，城中村的公共设施缺失，个体商业相对发达，为低收入居民提供廉价、便捷服务。
城中村的破败居住环境是如何形成的呢？比较北上广可以发现，上海的居住质量最差，而租金最贵。
在严格的控制下，原居民无法开展彻底的改建。私搭，好出租，投入低，多搭建，不算补偿面积，如果容许改造，早就进行了，因为有盈利。并不是因为政府治理缺失，造成破败的居住环境。
城中村的出现显示了中国存在非正规住房。究其原因，是政策实施的灵活机制。中国城市的搭建现象，都属于本地居民所为。比较少出现外来人口在城市的搭建。因为土地管制相对比较严格。而在城中村搭建出租屋，因为有预期的稳定租客群，基本上没有投资风险。
在中国的城中村没有出现外来人口的侵地事件，是因为乡村自组织强，人口密集，侵入已有集体所属的土地比较困难。之前存在土地黑市，但在强有力的土地管理（不是规划）体系下，2004年后并轨，形成国家（地方政府）垄断下的单一土地市场。切断了农村自己向城市的供地渠道。
但是村庄自身更新，一直获得容许，事实上也进行着，在珠三角已经产业化，有成规模的出租屋经营者，然而，在国家税收体系之外，国家也不向出租屋区提供公共物品，尤其在其中的居民多为外来人口，国家的管理仅仅是维护治安和市场秩序。征地的主要意义在于把国家治理体系外的空间纳入正轨治理。
城中村的自我更新力度和居住状况和城市政府治理能力成反比。治理力度强的，因搭建和出租经济不予认可而岌岌可危，业主不愿投入，希望尽快取得收益，因而通常把住房分割，形成事实上的群租。
无论是乡村还是城中村，村庄的更新都是采用了现代化的思路。拆迁成为主题。而拆迁背后的动因是土地财政、以及由居住用地转换为商业办公用地的税收增值。
城中村的价值
作为出租屋聚集的城中村，是经过市场选择，往往出现在交通便利、接近就业点的地区，自发形成规模，和劳动力市场的需求相匹配。居民多数通过公共交通出行。城中村的商业服务比较齐备，租金适合低收入居民的需求。
城中村的居住条件虽然不理想，但是城中村的外来人口具有家庭的生活形态，与工厂的宿舍区相比，居民过的是比较正常的家庭和社区生活。
作为设施现代化的村庄整治
新农村建设曾经试图把过剩的产能转移到乡村，但是在执行上遭遇困境，因为乡村有效收入低。需求随着人口从乡村地区转移到城市。新农村建设的问题关注了物质现代化，而没有和乡村的社会变迁同步。
上海因为地方政府的强势，属于政府主导改造模式，延用了针对城市旧里改造的模式，以全面拆除为主。广州因为村集体组织和宗亲发育完善、制订了最新的三旧改造政策，出现了集体经济和开发商相结合的改造模式。北京的城中村一直存在自发改造的“大院模式”，即村集体将土地承包给小型开发商，营建成有一定规模的出租屋的大院。
江苏的村庄整治实践积累了宝贵的经验。首先对村庄实施分类整治，改善居住环境。从美化环境入手。但是美丽乡村建设难以触及乡村的困境。
广东的三旧改造实践突破了土地制度的障碍。允许在集体土地上施行商业开发。实际上属于土地开发权转移。为了平衡开发资金，这种开发模式往往需要提供较高的容积率，这只有在城市中心地区的城中村才有可能实现。而较偏远的城中村，因为缺乏高容积率开发的潜力而无法实现资金平衡。这种开发模式必然要求大拆大建。
新常态下的村庄整治
新常态意味着经济增长速度放缓，投资拉动未必有效，因为缺乏有效需求。
高容积率的开发，有可能因市场低迷而无法迅速收回资金投入。
村庄整治必须充分认识到中国社会的自身分化。城乡二元仍然存在，城市和农村收入差距的扩大，乡村消费能力下降。在这种发展环境下，乡村的发展往往必须寄生于城市、要为城市服务，才能生存。
村庄的公共服务的提供将会提到议事日程上。
乡村的拆村并点，除了考虑土地集约化使用，通过拆迁村庄而产生土地指标，也是主要动因之一。然而在经济发展的新常态下，通过土地出让推动地方经济发展的模式已经难以继续，或者不再有效。
未来的乡村整治和更新，恐怕没有一种普遍的模式，可以根据这些村庄的人口构成、区位、现有住房质量、村集体的组织能力等等因素而采用一村一策的办法。
村庄整治的政策建议
中国的乡村规划面临着共同的问题，即公共物品的缺失。因而按照城市规划的理念来规划乡村，就不可行。因为公共服务由村集体提供，通常是基于集体产权的股份制公司兼顾村庄的福利，因而由市政府向处于私有治理之中的村庄提供公共服务就比较困难。
目前大规模的公租房建设，往往选择在远郊偏僻地区，占用农地，既不生态，也会造成后患，对市政建设的资金压力很大。
鉴于郊外大规模的生态新城建设的困境，城中村的改造可以和城市的生态发展相结合，可以探索出一条适合中国的城市生态发展之路。既有利于城市的低碳发展，又可以促进外来务工人口的市民化。
通过土地制度的改革，给城中村的居民相应的土地开发权，允许村民和村集体自主建设出租屋，解决可负担的住房供应问题。
但是为了避免对现有土地出让制度造成冲击，维持政府必要的土地收益，城中村的改造可以限定于出租房而非产权交易房，个人和村集体成为廉价住房的社会房东。
城中村的改建需要按照规划进行，但不必一次到位。通过小规模、渐进式的改造，可以维持商业的业态。
住建部可以出资征集规划方案， 由省建设厅进一步指导，选择典型试点，探索开发模式和成本控制。规划过程自然也有社区参与，甚至是社区主导。
城中村和村镇规划应该如何进行？应当采用适应市场、自我更新、社区导向。社区应该成为主要的角色。对于城中村，通过土地供给成为低租的住房市场，出租经济应予常规化。
城中村还可以设定廉租标准和相关生态指标，开发则可以由市场进行。城中村的住房市场一定会盈利。以目前的城中村建筑高度，已经可以维持盈利。
建设的资金可以由村民组建的公司从市场融资。这种改造方式不会冲击商品房市场，不会增加商业开发的土地供应。地方政府仍然可以从其他房地产开发中获得土地收入。
村庄整治的规划和实施，应当充分认识当前国家治理的变化。
首先要明确这是谁的规划，由谁来实施。与加强城市基层治理相同，新农村的建设试图把国家治理体系向基层延伸，都注重治理机制，而不是公共物品提供机制。
在公共物品的提供方面，村集体发挥了重要作用。因而新一轮的村庄整治规划应当是社区规划，实施主体可能是村民和村民的集体组织，应当充分适应乡村的人口和社会的变化，对公共物品供给提出方案。
注：根据演讲视频整理，未经作者本人审阅.